政府会计改革与电视行业的思考和应对

创新探索365备用网址 2016年07月20日 13:57 A-A+ 二维码
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  党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重要战略部署;2014年12月,国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(以下简称《改革方案》),确立了政府会计改革的引导思想、总体目标、基本原则、主要任务和实施步骤;2015年10月,政府会计改革的纲领性文件《政府会计准则——基本准则》(以下简称《基本准则》)正式发布,标志着我国政府会计改革迈入加速推进时期。

  根据《基本准则》确定的适用范围,与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的事业单位适用该准则,这意味着大多数实行事业体制、尚未纳入企业财务管理体系的电视台必须参与这次政府会计改革,这是对事业体制下会计核算基础的一次颠覆性改革。如何顺应和应对改革,是当下电视行业财务管理者面临的重要课题和挑战。

  一、我国政府会计改革的现实意义

  按照《改革方案》确定的政府会计改革的引导思想,我国要逐步建立以权责发生制政府会计核算为基础,以编制和报告政府资产负债表、收入费用表等报表为核心的权责发生制政府综合财务报告制度,提升政府财务管理水平,促进政府会计信息公开,推进国家治理体系和治理能力现代化。因此,我国的政府会计改革不是依靠会计理论界与实务界的推动,而是国家从强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险的层面推出的改革,是政府职能向服务型、管理型、绩效型转变的必然选择。

  从对国际上一些国家政府财政预算和财务管理等方面实践的观察和分析可以看出,政府会计改革是国家经济发展到一定时期的必然选择,符合建设高效政府、清廉政府的目标。例如,20世纪90年代中期的英国,政府预算编制和会计核算采用现金制,预算管理主要关注现金往来,预算支出不区分货币性支出和资本性支出,导致无法实现预算收入和预算支出成本的正确配比,无法准确核算和真实反映各个时期总预算和各部门预算的盈亏。意识到预算支出的使用价值不佳等问题后,英国中央政府于1997年正式在预算编制和会计核算中运用权责发生制,即采用以权责发生制为基础进行政府预算的编制、预算实行的会计处理和政府财务报告的编制,以更全面、系统地反映公共部门运行的成本或资源耗费的成本。同时在政府财政预算和财务管理中引入与私营企业相同的核算准则——英国公认会计准则。

  从英国近20年的实践可以看出,权责发生制的应用,不仅使政府资产、资源能够得到更全面真实的反映,权益和债务也被如实披露,更深层次的意义是赋予政府公共服务行为投入和产出的概念,使评估资源的使用效率和服务绩效成为可能,是一项利大于弊的改革。

  二、我国电视台会计工作的现状

  我国的电视台从成立之初便是政府投入,频道更是作为国有资源管理。随着时代的发展和管理的需要,我国电视台的会计核算方式也在不断发生着变化。目前,全国省级以上电视台大致分为两类会计核算方式,第一类是以365备用网址为代表的实行事业单位会计核算的电视台;第二类是以上海文广、浙江广电集团为代表的实行完全企业会计核算的电视台。从这次政府会计改革的适用范围来看,这次纳入政府会计改革的是第一类电视台(下文讨论的电视台均为此类)。

  当下,作为长期处于事业体制内的电视台,实行《事业单位会计制度》,以收付实现制为核算基础,在理论上和实务上都有其局限性,主要表现在以下几个方面。

  1.理论落后于实务

  我国的电视台作为政府舆论宣传的重要载体和传播手段,具有鲜明的社会公益性,但其依托广告创收的特点又有自己的经济属性。与其他大多数事业单位一样,电视台仍实行统一的《事业单位会计制度》,由于现行的会计制度难以反映不同事业单位的内涵和业务差别,因此会计理论严重滞后于实务。虽然医院、高校已在会计改革方面先行一步,但随着事业单位分类改革的推进,会计理论的适应性调整势在必行。

  2.重收支核算,轻配比核算

  收付实现制的核算基础,更关注电视台现金的流入、流出,特别是电视行业经历了几十年高速发展时期,积累了大量的资产,但由于事业单位不计提折旧,不进行摊销,造成账面资产价值与实物资产价值长期背离。长期以来,电视台重宣传、轻管理的现实也导致节目制作不计成本,不考虑投入产出,不进行配比核算,无法真实反映单位内部资产、负债、盈利、净资产的真实情况。特别是在目前传统媒体收入增长乏力的大背景下,重视投入产出,强化成本意识应该成为业界共识。

  3.会计报表不能提供“有用信息”

  现行《事业单位会计制度》下的会计要素只包含资产、负债、净资产、收入和支出,电视台的会计报表也是按照财政部编报决算的要求以《收支情况表》和《资产负债表》为主要编报报表。由于会计要素设置的局限性和报表编制基础等问题,不仅国外同行看不懂我国电视台的会计报表,而且报表使用人也无法了解到对自己真正有用的信息。

  三、政府会计改革的应对与准备

  既然我国事业体制内的电视台不可避免要参与到政府会计改革的大潮中,那就必须按照政府会计改革的时间表、路线图,扎实地做好应对和准备工作。

  1.思想观念的转变

  政府会计改革是对我国沿袭几十年的会计核算基础的重大改革,学术界、实务界都有一个接受和适应的过程,对于电视台的会计工作也是一次大的转变。大家可以借鉴他国政府会计改革的经验,把改革重心放在管理理念的转变上,单位决策者在关注预算投入的同时,更应该重视产出,要意识到以权责发生制为基础进行核算能够准确提供财务信息的重要性。因此,大家要加大对政府会计改革重大意义的普及宣传,把政府会计改革定位于提升电视台管理水平的高度,提供有用财务信息。只有从决策层重视这项改革,才能产生改革的内生动力。

  2.清产核资,摸清家底

  按照我国财政部要求,2016年要在全国的行政事业单位开展资产清查工作。资产清查一方面是加强行政事业单位的资产管理,推进资产管理与预算管理、财务管理相结合;另一方面在政府会计改革的大背景下,夯实单位资产,明晰债权债务,理清会计要素,为下一步实行以权责发生制为基础的政府会计改革创造条件。

  电视台是重装备、高消耗、技术新的行业,特别是经历了传统媒体高速发展的阶段,资产总量巨大,门类繁多。通过清产核资可以从账务清理、资产清查、价值重估、损益认定、资金核实等方面全面摸清家底,夯实资产,同时也可以发现问题,完善制度,做好与政府会计改革的衔接工作。

  3.做好制度衔接,加大对从业人员的培训和引导

  政府会计改革是对我国现有政府会计核算体系的重塑,关系到如何建立政府会计准则制度体系,如何实现财务会计与预算会计的适度分离,如何处理好政府会计准则与制度的关系等诸多层面的问题。特别是随着政府会计基本准则、具体准则和政府会计制度等准则制度的出台,我国行政事业单位现行的财务制度、基本建设单位财务规则的功能定位、行政事业单位国有资产管理的制度安排等,都存在如何与政府会计准则制度体系相协调并同步推进等问题,如果衔接不好或者改革不同步,都会影响政府会计改革进程和实施效果。

  这一系列问题需要依靠不断跟进和规范的制度予以解决,财政部副部长刘昆曾在政府会计准则委员会成立大会上针对上述问题的解决,提出要建立“一套标准、两份报告、三项制度、四项措施”的方针,即建立政府会计基本准则、具体准则及应用指南和政府会计制度的会计标准体系;编制政府决算报告和政府财务报告;建立政府财务报告审计制度、政府财务报告公开制度、政府财务报告分析利用制度;推进政府会计改革的四项配套措施(主要指修订完善行政事业单位财务制度、健全行政事业单位国有资产管理办法、完善决算报告制度、优化政府财政管理信息系统)。

  按照财政部的总体部署和时间表,随着《基本准则》的发布,2016年我国还将陆续出台具体准则和指引文件以及相关的会计制度。在与国际同行交流的过程中,他们提到必须重视政府财务人员的管理与培训工作,认为这是保证改革落实到位的关键。长期以来,我国电视台的财务人员大多习惯于事业会计制度下的核算方法和报表体系,在当前改革发展的背景下,大家在转变观念的同时还亟须补上业务能力方面的短板。首先,单位要及时关注国家财政部出台的相关准则和制度,经常性组织业务培训和业务交流;其次,在存量挖潜的同时也要从外部引入增量,吸纳一些从事过企业会计核算的专业人员充实到工作一线,以尽快适应电视台核算基础的转变。

  4.及时适配信息系统,建立会计实务的解决方案

  我国政府会计改革是对西方政府会计的吸取与萃取,如《改革方案》中提出的适度分离政府财务会计与预算会计等内容,对目前会计实务的操作提出了挑战。权责发生制政府会计改革的目标是通过建立政府财务会计,编制政府财务报告,更加真实准确地反映政府履行受托责任的情况,但并不意味着不需要收付实现制会计信息,而是要在完善政府预算会计的基础上建立政府财务会计,实现政府会计双重功能,既要准确核算和提供预算实行相关信息,提高政府预算的有效管理,又要全面、准确地反映政府财政财务状况,加强政府资产负债管理,为中长期财政发展和宏观调控服务,是双体系、双基础、双报告的并行。

  在政府会计改革的背景下,电视台应对和解决的具体思路是:在同一会计核算系统中,同时实现财务会计与预算会计的双重功能,通过财务会计核算形成财务报告,通过预算会计形成决算报告;财务会计采用权责发生制,预算会计采用收付实现制;财务会计与预算会计之间采用平行记账的方式进行衔接,财务报告与决算报告之间存在勾稽关系;既要确保不同体系、不同基础的相互独立,形成自身的财务循环,又不可过多增加基层从业人员的工作量,很多工作内容要依赖信息系统的支撑和完善。由于信息系统的开发既要考虑通用性还要关注电视台的特殊性,以及与历史数据衔接等问题,开发过程绝非一蹴而就,因此这一项工作需要提早谋划才能确保完成。

  我国的政府会计改革是一项国家战略,是从管理理念到制度建立再到实务实践的全方位落地,电视台既是政府会计改革的参与者也面临新的挑战。按照要求,《基本准则》将于2017年1月1日正式实施。依照先行试点再全面铺开的原则,政府会计改革工作会有一定过渡期,但留给大家准备的时间并不充裕。大家在借鉴国际先进经验的同时,还要立足本国国情,从行业实际出发,深入理解政府会计改革给行业内部管理、绩效评价等方面带来的深刻变化,未雨绸缪,主动应对,尽早做好制度、人才、系统储备等方面的准备工作,共同推进政府会计改革目标的实现。

  (编辑为365备用网址财务管理中心  张平平)

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